Prowadzenie działalności gospodarczej przez Jednostki Samorządu Terytorialnego

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (dalej: Prawo przedsiębiorców), działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Zasada wolności działalności gospodarczej, wyrażona w art. 2 Prawa przedsiębiorców stanowi, iż podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Jasnym jest, że zasada wolności gospodarczej obejmuje podmioty prywatne, jednakże (powołując się na linię orzeczniczą ukształtowaną przez Trybunał Konstytucyjny oraz Sąd Najwyższy) powyższa reguła nie obejmuje publicznego sektora gospodarczego, co jednak nie oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego zostały całkowicie odsunięte od prowadzenia działalności gospodarczej w powyższym rozumieniu.

Działalność gospodarcza a działalność w sferze użyteczności publicznej

Zasadniczym pytaniem, na które należy odpowiedzieć na wstępie jest to, czy działalność w sferze użyteczności publicznej jest równoznaczna z prowadzeniem działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego. W tym miejscu należy powołać się na art. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, który definiuje przedsiębiorcę m.in. jako osobę fizyczną, osobę prawną, a także jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, organizującą lub świadczącą usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców. Stwierdzić zatem należy, że nie można postawić znaku równości pomiędzy prowadzeniem przez jednostki samorządu terytorialnego gospodarki komunalnej w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych) a prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu Prawa przedsiębiorców. Biorąc pod uwagę zacytowaną wyżej definicję gospodarki komunalnej, należy zaznaczyć, że działalność jednostek samorządu terytorialnego poza sferą użyteczności publicznej polega na działaniu innym niż bieżące i nieprzerwane świadczenie powszechnie dostępnych usług, zaspokajających kwalifikowane potrzeby mieszkańców i jako taka może być uznana za prowadzenie działalności gospodarczej.

Gmina jako przedsiębiorca

Zgodnie z art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej, poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki:

istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym,
występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia.

Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową.

Wskazać należy, że zgodnie z ustawą o gospodarce komunalnej, ograniczenia dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich, o których mowa powyżej nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się:

czynnościami bankowymi,
czynnościami ubezpieczeniowymi,
działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego,

a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy, w tym prowadzących działalność w zakresie budownictwa mieszkaniowego na wynajem, w tym również związany z uprawnieniem do nabycia przez najemcę własności lokalu w przyszłości, oraz klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej.

Powiat jako przedsiębiorca

Jednostką samorządu terytorialnego, której ustawa nie umożliwiła prowadzenia działalności komercyjnej jest powiat. Wskazać jednakże należy, że zgodnie z art. 6 ust 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej.

Województwo jako przedsiębiorca

Zgodnie z uregulowaniami ustawy o gospodarce komunalnej, poza sferą użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki prawa handlowego na zasadach i w formach określonych w ustawie o samorządzie województwa. Art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa stanowi, iż poza sferą użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne oraz przystępować do nich, jeżeli działalność spółek polega na wykonywaniu czynności:

promocyjnych,
edukacyjnych,
wydawniczych,
w zakresie telekomunikacji, służących rozwojowi województwa.

Formy organizacyjno-prawne działalności gospodarczej jednostek samorządu terytorialnego

Co do zasady, podstawową formą aktywności jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowy zakład budżetowy. Jednakże, zgodnie z art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie samorządowego zakładu budżetowego. Jakie są więc właściwe formy prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego?

Wskazać należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek.

Podsumowanie

Polskie regulacje prawne normujące zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego umożliwiają jednostkom samorządu terytorialnego prowadzenie działalności gospodarczej, przy czym jednocześnie dookreślają zakres dopuszczalnej aktywności oraz formy organizacyjno-prawne właściwe do jej prowadzenia, stąd warto mieć świadomość, że takie podmioty mogą występować w powszechnym obrocie gospodarczym w charakterze przedsiębiorców, których działalność dookreślają przepisy szczególne, więc i postępowanie, charakter negocjacji biznesowych ma w tej konfiguracji podmiotowej swoją specyfikę, która wymaga wiedzy i doświadczenia. Zapraszamy do współpracy.

PYTANIA? SKONTAKTUJ SIĘ Z NAMI

Autorzy:

Dominika Grabarczyk

Prawnik

Email: d.grabarczyk@turcza.com.pl

Dominika Grabarczyk specjalizuje się w szeroko pojętym prawie cywilnym, prawie handlowym – głównie w prawie spółek oraz w tematyce umów handlowych i zawieranych w nich mechanizmach zabezpieczenia wierzytelności.